关于我省农产品质量安全问题成因分析与对策建议 提案者：崔建平

经过全省上下共同努力，我省农产品质量安全水平有了明显提升。但是，因为我省农业正处在由传统农业向现代农业迈进的转型阶段，在生产方式、经营方式、管理体制、技术手段、基础条件等方面，还存在着许多与农产品质量安全要求不匹配或不完善的问题，这是我省农产品质量安全的隐患所在，也是导致农产品质量安全问题易发、多发的主要原因。对此，应该有一个清醒的认识，深入分析问题成因，有效制定对策措施，彻底排除安全隐患，全面提升我省农产品质量安全水平，让广大群众吃上安全放心的农产品。

一、存在的突出问题及成因分析

具体分析，主要在三个环节存在十个方面的问题：

第一， 生产环节主要存在四个问题：

一是生产主体规模过小且高度分散。我省有1760多万个土地承包农户，户均承包土地5.1亩，生产规模小、种养的农产品种类多、且一家一户分散经营，这是目前我省农业生产的一个突出特点。这种生产体制，加上生产者科技文化素质不高，生产随意性大，不利于标准化技术的推广，难以保证农产品达到统一的质量要求，这是目前我省乃至全国农产品质量安全不稳定的体制因素。

二是技术体系尚未成熟且难以落实。长期以来，我们的农业生产技术体系是以追求产量为目标的，从良种选育到管理技术，从耕作制度到施肥（饲料）用药等各个环节，都只注重了高产技术的研发和推广，形成了比较成熟的高产技术体系，而忽视甚至放弃了农产品质量安全技术的研发应用。与高产技术相比，目前农产品质量安全技术还不成体系、不成熟、不配套，应用成本高、不划算，农民仍习惯于应用以前的高产技术，不愿意用虽有安全保障，但成本高、产量无保障的新技术，这是影响农产品质量安全的技术因素。

三是农业投入品使用不规范且难以监管。在病虫害防治上，重化学防治、轻综合防治，用药浓度高、次数多、休药期短。在施肥上，重化肥、轻有机肥，用量大、方法不当、浪费严重。还有非法使用有毒有害物质，用于增产、增色、膨大、保鲜、防腐等。由于一家一户分散生产，这种滥施乱用农业投入品的现象很难监管。以农药为例，按照毒性危害大小和使用范围，农药分为禁用、限用、允许使用三大类别。禁用农药容易监管，一经发现即可依法查处，但限用和允许使用的农药监管难度很大。限用农药规定了使用作物范围，但农民不按规定范围使用的现象非常普遍。同一种农药，用在棉花上，是一种高产的技术手段，但用在蔬菜上，就是农产品质量安全的罪魁祸首，农民将农药用在什么作物上很难监管。允许使用的农药随意加大剂量、增加次数、缩短休药期、改变使用方法的问题更加突出。比如，一般农药都规定有7-10天的休药期，很多农民在用药3天后就收获，必然导致药残超标，引发农产品质量安全事件。农药残留超标是农产品质量安全问题的主要表现之一。

四是生产环境污染且治理难度大。由于过去长时期追求高产的生产方式和管理手段，过量使用农药、化肥等，造成土壤和灌溉水中重金属、硝酸盐、亚硝酸盐、农药、激素等大量累积；工业“三废”、城市生活垃圾等偷排滥放，也对土壤、空气和地下水造成严重污染。这些污染物降解时间长、治理难度大，特别是重金属和灌溉水，目前还没有有效的治理手段。残存在土壤、空气和灌溉水中的有毒有害物质通过农作物的根、茎、叶进入食用部分（有些作物的根、茎、叶本身就是食用部分），直接影响到农产品质量安全。许多耕地已经不适合生产食用农产品。

第二，经营环节主要存在三个问题：

一是农产品品牌尚未形成。我省大部分农产品没有商标和标示，不同农户、不同产地的农产品混装销售，即使发生了质量安全事件也找不到具体的生产者，导致生产者的质量安全意识淡漠。有些有商标、有认证的无公害、绿色、有机农产品，由于认证不规范、证后监管不到位，也没有达到应有的质量标准要求，没有像工业品那样形成品牌效应。

二是优质优价的市场机制不健全。一方面，有些优质农产品卖不出好价钱，优质不优价，挫伤了农民生产优质农产品的积极性，使农民本来就不强的质量安全意识更加淡化；另一方面，在高端市场卖高价的农产品也不一定优质，“挂羊头卖狗肉”的现象还很普遍。

三是农产品质量追溯体系缺失。由于农资分户购买、生产分户管理、产品分户销售，导致投入品经营档案、田间管理档案、产品销售档案等没有建立起来，有的合作社虽然建立了相关档案，但很不规范，起不到追溯作用。追溯体系的缺失，致使许多农产品质量安全问题原因查不到源头、问题得不到解决、责任得不到追究、隐患得不到排除。

第三，监管环节主要存在三个问题：

一是监管体系不健全。尽管我省初步构建起了省、市、县、乡、村五级监管体系框架，但基层监管力量薄弱，大部分乡镇只是在原来农技站基础上挂了个牌子，村级监管员的职责不清、素质不高，不适应日趋繁重的监管要求。

二是监管手段不配套。单就检测手段来说，整体建设水平低, 不能覆盖产前、产中、产后各环节的检测。第三方检测市场发育不完善，各级农业部门的检测机构建设明显滞后，设备少、配置低、检测能力差，许多县级农产品质量检测中心只能开展快速检测，不具备法定检测资质。少数具备检测资质的机构，受人员、经费等限制，检测数量少、覆盖面窄，不能支撑监管职能的有效实施。

三是监管制度不完善。许多农产品质量安全监管制度没有建立起来。比如，农药购买实名登记制度和高毒农药定点经营制度还没有实现全覆盖，这是农药经营和使用混乱的制度性原因；产地准出和市场准入制度没有建立，产品采收上市还处在一种放任自流的状态；强制性例行检测制度执行不到位，离“入市必检”的要求相差很远；《农产品质量安全法》没有对农产品生产的最大群体----个体农户的生产经营行为作出强制性约束要求，对违法行为的震慑力不强等。

由于监管体系不健全、手段不配套、制度不完善，导致监管不能常态化、不能全覆盖，形成了很多监管上的盲点、盲段、盲区，致使有些农产品质量安全隐患长期得不到及时查处。

二、几点建议

农产品质量安全问题是多方面原因造成的，既要认识到问题的客观性、必然性，又要认识到解决问题的艰巨性、复杂性，既要立足当前对症下药，解决现实问题，又要着眼长远综合施策，解决基础性问题。为此，提出以下建议：

一要按照“两个市场一个标准”的要求，对我省现行农业标准进行修订并强制实施。我省既是农产品外销大省，又是农产品出口大省，应大力推广安丘市区域化管理的经验做法，在国家农业标准的基础上，参照出口农产品标准，制订与我省农产品市场格局相匹配的农业标准并强制执行，实现出口、内销农产品标准的相统一。

二要加强农业投入品管理，严控高毒高残留农业投入品经营使用。对影响农产品质量安全的农业投入品实行特许经营和有条件使用，重点加强农药管理，在国家《农药管理条例》基础上，立足我省实际，修订《山东省农药管理办法》。同时，出台低毒生物农药政府补贴制度，尽快减少或淘汰高毒高残留农业投入品在生产上的应用。

三要实行耕地数量和质量“双保护”，划定食用农产品功能区。开展全省耕地质量大普查，摸清底数，分类制定质量指标和修复计划，在保住耕地数量“红线”的同时，确保耕地质量达标。按照耕地质量状况和不同农产品对生产环境的要求，分类划定食用农产品生产功能区并严加保护。

四要建立产地准出和市场准入制度，实行最严格的质量追溯和责任追究。制定全省统一的农产品产地准出、市场准入管理办法，强制推行产地证明、检测合格和包装标识管理，凡是收获、上市的农产品，必须经相关机构检测，并标明产地和合格证明，未标注产地和检测合格证明的农产品一律不得采收、上市，确保质量可追溯、责任可追究。

五要按照“重心下沉、关口前移”的要求，强化基层监管体系建设。农产品生产的主体是农民，离农民最近的一级政府是乡镇，离农民最近的一级组织是村党支部和村委会，乡、村两级最了解农民，对农产品生产管理情况最清楚，对农产品质量安全状况掌握得最准确。加强农产品质量安全监管，最基础、最关键、最直接、最管用的是乡村两级，而这恰恰是目前农产品质量安全监管人员最少、力量最弱、手段最差、制度最缺失的两级。因此，要把有限的人力、物力、财力、政策等资源向乡、村两级倾斜，壮大基层监管力量，完善基层监管手段，强化基层监管责任，把问题解决在最基层。

六要规范发展农民专业合作社，加快培育新型职业农民。在保持一定合作社发展数量的同时，重点对现有合作社进行规范，提高合作社的质量，真正发挥合作社把农民组织起来的作用。同时，加快培育新型职业农民，尤其是年轻的职业农民，尽快让他们掌握现代农业经营理念、管理知识、生产技术，靠新型农民素质的提高，为农产品质量安全提供根本保障。